Se ha conocido que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) ha elaborado un informe sobre Gobernanza Urbana que propone una serie de modificaciones al ordenamiento institucional que regula al desarrollo de las ciudades. Una de ellas sería la fusión de los Ministerios de Vivienda y Urbanismo, Transportes, Bienes Nacionales y Obras Públicas en un único Ministerio de Ciudades y Territorios, el que se concentraría en la formulación de las políticas de desarrollo urbano. Esto en el contexto de un proceso de transferencia de competencias, atribuciones y presupuesto de esas carteras las regiones y áreas metropolitanas.
Al respecto, la Ministra de Vivienda, Paulina Saball, se encargó de precisar que “la posición del Gobierno respecto de la descentralización y la transferencia de competencias, incluido lo relativo a las áreas metropolitanas, es la planteada en el proyecto que hoy se tramita en el Congreso”, en referencia a la iniciativa legislativa que propone la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional. Añadió que en este texto “en ninguna parte se habla de fusión de ministerios” y que la propuesta del CNDU “aún no es consensuada ni aprobada”.
En una columna de Sebastián Cantuarias, publicada por “El Mostrador” con el título “Territorio: infraestructura versus comunidades”, respalda la idea de una fusión de Ministerios y sostiene que la creación de un nuevo Ministerio del Territorio “sería un gran paso para avanzar en la formación de un Estado capaz de enfrentar y solucionar los desafíos de equidad y sustentabilidad”. Señala que “la madre de todas las reformas, esa que consiste en hacer del Estado un órgano más eficiente y transparente, podría partir desde el principio: el territorio”.
Indica que “crear una repartición así es una idea técnicamente sólida” y avanza aún más lejos en la perspectiva de una fusión de Ministerios, puesto que a los cuatro antes indicados agrega a Medio Ambiente, Economía y Desarrollo Social. Es decir, poner fin a nada menos que siete de los 23 Ministerios hoy existentes, casi un tercio, para reemplazarlos por el “Ministerio de Ciudades y Territorios”.
Es preciso señalar que la proposición no es nueva, ni tampoco es original. El Presidente Sebastián Piñera planteó formalmente la fusión de los Ministerios de Bienes Nacionales y Vivienda, para la creación del Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio, a través de un proyecto de ley enviado a tramitación legislativa el 20 de enero de 2014 (Mensaje N° 198–361).
Asimismo, esta iniciativa invocaba como uno de sus fundamentos que durante la Administración del Presidente Ricardo Lagos, el 2001, “en el marco de la Reforma y Modernización del Estado se elaboró una propuesta para la creación de un Ministerio de Territorio y Ciudad”, lo que “nunca tuvo una concreción a nivel de proyecto de ley”. En este último caso, la propuesta incluía en la nueva Secretaría de Estado atribuciones de los Ministerios de Vivienda, Bienes Nacionales, Obras Públicas, Defensa y Transportes, así como las políticas medioambientales (aún no se había creado el Ministerio de Medio Ambiente) y el Consejo de Monumentos Nacionales.
Desde que se conoció del diseño de la propuesta, durante el 2013, los gremios de los sectores de Vivienda y Bienes Nacionales expresaron su crítica, más que por consideraciones corporativas por estimar que no era la mejor fórmula para acometer positivamente los nuevos desafíos en materia de desarrollo urbano y territorial.
Cuando asumimos la conducción del Ministerio de Bienes Nacionales el 11 de marzo de 2014, por lo tanto, nos encontramos con esta iniciativa en proceso de tramitación legislativa. El Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet tomó la decisión de proceder al retiro del proyecto, con lo cual el 19 de mayo de ese mismo año su tramitación legislativa fue terminada. Por cierto, nuestra opinión fue favorable a desestimar el proyecto.
No parece lo más apropiado la concentración de atribuciones, competencias y responsabilidades que radican en dos, cuatro o siete Secretarías de Estado en un único ente ministerial. Tampoco que ello se haga en mérito de una eventual descentralización de facultades y presupuesto, pues el imperativo de la descentralización de la forma y contenido del Estado debiera articularse en forma virtuosa con la necesidad permanente de diseñar políticas nacionales. No compartimos la idea que subyace en estas propuestas, la supuesta necesidad de reducir el tamaño del Estado, como si ello fuera sinónimo de modernización, eficiencia y transparencia.
Por último, no es consistente argüir la necesidad de fusionar una parte de los Ministerios con el hecho de que la noción “territorio” incluye una ancha diversidad de relaciones e instituciones sociales, pues este razonamiento podría conducir al absurdo de que absolutamente todas las Secretarías de Estado de carácter sectorial debieran fusionarse en un único Ministerio, pues todo pasa por el territorio o es reductible al territorio.
En materia de desarrollo urbano y territorial el desafío de fondo para el Estado es político: de contenido político.
En primer lugar, la necesidad política de planificación del territorio y ordenamiento territorial, teniendo a la vista que solamente el 3,86 por ciento del territorio nacional se encuentra normado por instrumentos de planificación territorial, que el 87 por ciento de la población tiene carácter urbano, y que el 53 por ciento de la superficie del territorio es propiedad del Fisco.
El ordenamiento territorial supone la necesidad de un tipo de Estado con capacidad y voluntad de planificar, superar la concepción de que el mercado es autosuficiente para regular los procesos territoriales, y con capacidad y voluntad de planificar en forma democrática con la participación de la sociedad civil. Este desafío queda dramáticamente de manifiesto como necesidad social para el país, cuando se constatan casos como los “guetos verticales” en la comuna de Estación Central o se observa que a la localidad de Til Til se le ha impuesto transformarse en una “zona de sacrificio”.
La Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional da un paso adelante en materia de descentralización y además asume la necesidad del ordenamiento territorial. La reforma contempla la elaboración de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial, la que debiera hacerse cargo de los conflictos de interés entre actividades en un mismo territorio, que afecten la productividad, la sustentabilidad y la convivencia social; definir criterios y directrices para la localización de actividades no deseadas pero necesarias; e incrementar el acceso equitativo a servicios e infraestructuras.
Por otro lado, se propone el establecimiento de Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, de carácter intersectorial y vinculante, para identificar potencialidades, vocaciones y fragilidades del territorio; y definir condiciones para la localización de las infraestructuras y actividades.
Estos desafíos requieren, en efecto, una coordinación intersectorial a nivel del poder del Estado y sus organismos. En ese sentido, durante el Gobierno de la Presidenta Bachelet se ha avanzado en la materia a partir del Comité de Ministros de Ciudad y Territorio (integrado por Vivienda, Bienes Nacionales, Transportes y Obras Públicas, y la Subsecretaría de Desarrollo Regional), que en este período avanzó en el conjunto del país en diseñar Planes Regionales de Infraestructura Urbana y Territorial. A ello se agregó una Comisión Interministerial ampliada a 12 Ministerios, con el objeto de acometer el desafío del ordenamiento territorial, al calor de la reforma en materia de Gobierno y Administración Regional. Fue constituida formalmente el 2015, como instancia de coordinación en materia de políticas, planes y programas relacionados con el desarrollo y el ordenamiento del territorio, “con el objeto de tener incrementos significativos en los estándares de calidad de vida y reducir las brechas en materia de equidad urbana y territorial en Chile”.
Por cierto, todo esto es insuficiente. Requiere un segundo desafío de contenido político en esta materia: que el Estado asuma el derecho a la ciudad como horizonte orientador de su política y gestión en materia de desarrollo urbano y territorial. Más aún, que el derecho a la ciudad sea asumido como política de Estado.
Como se sabe, la formulación del concepto proviene de Henry Lefebvre en su libro “El derecho a la ciudad”, publicado en 1968.
El derecho a la ciudad una propuesta política que reivindica la posibilidad de que la ciudadanía se reapropie de la ciudad, en oposición y como alternativa frente a la privatización de los espacios urbanos, el uso mercantil de la ciudad y la predominancia de industrias y espacios mercantiles. El derecho a la ciudad es la reivindicación del usufructo equitativo de las ciudades en el marco de los principios básicos de sustentabilidad y justicia social, gestión democrática y ejercicio pleno de la ciudadanía, función social de la ciudad y la propiedad urbana, y planificación social de la ciudad.
El derecho a la ciudad implica concebir las ciudades como bienes comunes, lo cual significa que la totalidad de sus habitantes deben tener garantizado el derecho de acceder, en plena igualdad de condiciones y oportunidades, a los recursos urbanos y los servicios en la ciudad, como también a la participación directa en la construcción misma de la ciudad. Uno de sus principales teóricos, David Harvey, señala que el derecho a la ciudad es el derecho de toda persona a crear ciudades que respondan a las necesidades humanas. A su juicio, no es “el simple derecho a acceder a lo que los especuladores de la propiedad y los funcionarios estatales han decidido, sino el derecho activo a hacer una ciudad diferente”.
A nuestro juicio, el derecho a la ciudad debiera estar consagrado en la nueva Carta Fundamental que sea producto del proceso constituyente, debiera ser uno de los rasgos definitorios de su carácter democrático. Harvey sentencia: “El aire de la ciudad nos hace libres, solía decirse. Pues bien: hoy el aire está un poco contaminado; pero puede limpiarse”.
Ninguna reingeniería del Estado será capaz de asumir los requerimientos de la hora presente en materia de desarrollo urbano, sino coloca el derecho a la ciudad en el centro de su orientación.
Víctor Osorio, Ex Ministro de Bienes Nacionales
Santiago de Chile, 2 de agosto 2017
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