Soluciones de fondo al problema de pensiones

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Manifestaciones de ciudadanos en contra del sistema de pensiones en Chile.

En este ensayo se proporcionan antecedentes que sugieren que las bajas pensiones no tienen solución en el marco del actual sistema de capitalización individual. Una solución de fondo requiere   modificar este sistema por uno público de solidaridad generacional (mal llamado de reparto). Ello permitiría duplicar las pensiones, después de un período de transición, sin necesidad de recurrir a fondos estatales. Además, se desaconseja que los cotizantes de mayor ingreso, financien a los de menor ingreso, una de las propuestas alternativas. También, se desmienten los mitos que se han esgrimido para desacreditar el sistema de solidaridad intergeneracional, especialmente aquel del envejecimiento de la población. Finalmente, se proponen algunas medidas prácticas para el período de transición, lo cual ha sido poco abordado. Se agradece a la Bibliografía que se encuentra al final de este ensayo, la cual no es responsable de los errores de interpretación.

1.SUBSIDIO ESTATAL FRACASADO AL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES.

Aclaremos para comenzar, que las personas que protestan no se han equivocado:

  • A marzo de 2019, el 50% de los pensionados que obtuvieron una pensión de vejez por edad obtuvieron pensiones menores a $151.000 ($133.000 si no estuviera el Aporte Previsional del Estado).
  • Este no es un problema atribuible únicamente a los períodos donde las personas dejan de cotizar. Incluso en el tramo de las personas que cotizaron entre 30 y 35 años en su vida laboral, el 50% de las personas recibió una pensión menor a $294.000 mensuales, cifra que baja entre los pensionados del 2018 a $246.000.  (Gálvez & Kremerman, 2019, pág. 5).

Tampoco el problema reside únicamente en los bajos salarios. Cuando se divide la pensión promedio sobre el salario promedio, se obtiene que, por cada peso de salario, las pensiones no superan el 40% de sus últimos salarios para personas que han cotizado toda su vida (tasa de reemplazo) 

Para peor, este sistema ya ha sido enormemente subsidiado, sin dar buenos resultados:

  • Entre el 1982, año de origen del sistema privado, y el año 2012, el Estado había aportado un acumulado de $17, 2 billones al sistema privado, sin contar a las Fuerzas Armadas.
  • Sin embargo, ese sistema ha pagado pensiones por solo $23,3 billones vía AFP y Compañías de Seguros, cifra  que es apenas superior  a lo aportado por el Estado, en moneda del año 2002 (CENDA, 2014, pág. 9). 

Estos cálculos no alcanzaron a incorporar otros subsidios estatales. Hay un subsidio tributario que recae sobre los Aportes Voluntarios Complementarios (APV):  El Estado deja de percibir ingresos tributarios para incentivar al afiliado a cotizar más de lo obligatorio, lo cual, permite mejorar las ventas de las AFP. 

Tampoco se ha calculado el subsidio indirecto que permite a las Compañías de Seguros percibir  el traspaso del Fondo del que acaba de jubilar  en forma completa, pero  que devuelve al afiliado de a poco,   mensualmente,  mientras “trabaja” el dinero del asegurado (Matus, 2017, pág. 136).

Otro tanto ocurre con el traspaso a la AFP del Bono de Reconocimiento por lo cotizado en las antiguas cajas. La AFP cobra una comisión al afiliado por administrarlo y devolverlo lentamente, aunque la Compañía de Seguro,  recibió el dinero fresco al contado (Matus, 2017, pág. 128).

En resumen, cualquier solución que pretenda seguir utilizando recursos fiscales para “parchar” el sistema AFP, no parece razonable. Tienen efectos marginales y lo que es peor, estas “soluciones” son beneficiosas para las AFP, las Compañías de Seguros, los grandes grupos económicos, desviando recursos para atender otras necesidades del gasto social.

2. EL ACTUAL DESTINO DE LOS FONDOS DE LOS TRABAJADORES.

Hay que decir la verdad. El sistema privado, ha fracasado en pagar buenas pensiones principalmente porque es un mecanismo de financiamiento de las grandes empresas a través del Excedente que no devuelve a los trabajadores. Con este excedente, en algunos años, después de un período de transición, podrían duplicarse las pensiones sin necesidad de recurrir al Estado.

El economista Manuel Riesco lo explica con sencillez. En la página oficial de la Superintendencia, se puede observar este fenómeno. En el año 2016, El Fondo partió con 108 billones de pesos. Ingresaron durante ese año, 14 billones, y egresaron solo 7 billones para pagar pensiones. Es decir, quedó en el fondo la mitad de los ingresos. Como al año siguiente, la rutina se repite, entra más de lo que sale, las AFP administran un fondo siempre creciente (Matus, 2017, pág. 185). Luego, debe descartarse el mito que el sistema privado no cuenta con recursos para pagar mejores pensiones.

Mediante este mecanismo, el fondo administrado por las AFP y las comisiones que cobran sobre ese fondo, crece velozmente, mucho más rápido que los montos de las pensiones. A junio de 2017, el fondo de pensiones acumulado  ya  representaba el 76% del PIB y había aumentado en doce meses en más de un 10% (Matus, 2017).

El problema es que estos recursos están retenidos por unos pocos grandes actores grupos económicos con influencia política. Las AFP y Compañías de Seguros, después de cobrar por administrar el Fondo, lo depositan en diferentes instrumentos financieros para sacarles rentabilidad a nombre de sus afiliados. Estos instrumentos, acciones, bonos, son vendidos por las empresas para recaudar fondos para sus necesidades. De no contar con estos instrumentos, los dueños de las empresas, tendrían que financiar sus inversiones al contado, con fondos propios, pagando menores dividendos a sus dueños. ¿Quiénes son esos dueños?

Son gente importante. El grueso de las cotizaciones, está invertido en los grupos Luksic, Said, Yarur, Saieh, Matte y Solari (Gálvez & Kremerman, 2019):

  • . El grupo Luksic, retiene US$ 9 mil millones, lo que equivalía a un 4,2% del fondo de pensiones.
  • El grupo Matte, a pesar de reconocidos hechos de colusión y sanciones de la entidad reguladora, recibe inversiones de parte de los fondos de pensiones por un total US$ 15 mil millones.
  • Otro de los receptores es el grupo Ponce Lerou de SQM, involucrado en denuncias laborales, delitos tributarios y ambientales.
  • Otros once grandes multinacionales que operan en Chile, cuenta con US$ 15 mil millones para sus inversiones, entre los cuales algunas empresas concesionarias de carreteras

Otro de los problemas del sistema AFP, es su excesivo costo de administración. Los cotizantes a las AFP, pagan en promedio un 1,4% de sus sueldos por comisiones a las AFP para que administren su dinero. Con este porcentaje, las AFP han recibido cerca de un 14% de lo cotizado, lo cual les ha reportado una importante suma. Además, dentro de sus gastos, descuentan a los cotizantes un rubro “Otros” (12% de sus gastos), rubro que hasta ahora no ha sido trasparentado. Por ejemplo, por estudios de la Fundación Sol, se sabe que sólo en el segundo trimestre   de 2017, las AFP retiraron de los cotizantes 75 mil millones de pesos por concepto de “comisiones fantasmas” que se cargan al trabajador (Matus, 2017)

El fuerte costo de administración y los altos precios son también consecuencia del carácter concentrado del mercado de AFP. En efecto, una de las promesas de la reforma de 1981, era que se iba a generar altos niveles de competencia y eficiencia entre las administradoras. En realidad, no ha sido así. Mientras en 1994 llegaron a existir 21 AFP, para 2013 sólo se registraban seis,  cuatro de ellas concentraban más del 85% de los afiliados, de los cotizantes y del total de activos (Fundación Sol, 2014) . La rentabilidad del negocio para los dueños de las AFP ha sido excelente.  El mínimo retorno del período 1982-2006, fue de 17% en el año  1989, período en el cual la rivalidad llevó a una gran alza en los gastos de ventas; en 1996, el retorno alcanzó un 60% (Salas Opazo, Hernández, & al., 2011)

3. MITOS DE UN SISTEMA PUBLICO O DE REPARTO. 

Frente al fracaso del sistema AFP, se han levantado mitos sobre los sistemas alternativos que   ocupan la inmensa mayoría de los países. Estos mitos pretender hacer creer a la población que no existe otra opción realista, aunque el sistema de AFP sea una excepción en el mundo. Los defensores del sistema AFP, proponen mejoras dentro del mismo sistema, sea añadiendo fondos del Estado, sea prolongando la edad de retiro, o bien, cotizando una parte mayor del salario. No falta imaginación para proponer cualquier medio que no afecte los intereses económicos de los grandes capitalistas.

La alternativa al sistema de AFP es uno donde las cotizaciones de los trabajadores son administradas por entidades sin fines de lucro. Lo que ingresa por cotizaciones, se obtiene, igual que en el sistema AFP, de los salarios de los trabajadores, pero también se agrega generalmente un aporte de sus empleadores. Lo así conseguido, se reparte entre los pensionados, considerando lo cotizado y otras variables. Antes de ello, únicamente se retira lo imprescindible para los gastos de administración y lo necesario para que el Fondo sea capaz de financiar el déficit que podría producirse a futuro. Este déficit podría provocarse en caso que el valor de las pensiones a pagar sea superior a lo recaudado. En Chile, ya se demostrado en la sección anterior que existe un superávit excesivo porque no se hacen estos cálculos.

El principal mito, es que solo el sistema AFP sería capaz de hacer cuadrar los ingresos que recauda el sistema, con sus egresos. En cambio, dice el mito, en el sistema público o de reparto, los dineros los toma el Estado y los puede gastar en cualquier cosa. Llegaría un momento en que este actuar irresponsable del Estado dejaría a los trabajadores sin pensiones.

Sin embargo, la solución frente a ese riesgo, consiste en establecer una institución estatal autónoma donde la administración gubernamental no pueda sacar recursos para otros fines distintos a la Seguridad Social. Si así lo hiciera, el gobierno debe devolver los fondos a los cotizantes. Así también deberían ser supervisadas las actuales AFP. Así funcionan otras instituciones independientes como el Banco Central, Contraloría y el Poder Judicial. Por lo demás, si el Estado fuera corrupto por naturaleza, también el sistema AFP está condenado al fracaso, porque sin supervisión honesta, los privados no podrían ser controlados por el ente público regulador.

Este mito se basa en la falsa idea que los ahorros pasados de cada trabajador financian su propia pensión. De modo que, si el dinero está bien guardado, está asegurado para cada trabajador.

En realidad, hay que insistir que el sistema AFP, no se diferencia en que el dinero ahorrado por los trabajadores, permanezca en una “cajita” esperando que el cotizante jubile. Sus ahorros están siendo “trabajados” por el mercado de capitales donde dominan los grandes actores económicos.  Las jubilaciones necesitan dinero sonante y constante, que se financian con las cotizaciones de los ocupados que cotizan. El ahorro del trabajador, se anota en un cuaderno y sirve como uno de los criterios para el cálculo de su pensión.

Un ejemplo. Las líneas áreas anotan los kilómetros recorridos de los pasajeros que serán premiados con otro vuelo. Esto no es más que una regla arbitraria como toda regla. Ello no implica que el dinero para financiar el vuelo del premiado, provenga de sus propios kilómetros recorridos, proviene del total de ingresos por ventas de la línea aérea.

El segundo mito es que las AFP llegaron a salvar un sistema de reparto quebrado antes de 1981; fue el argumento que ocupó José Piñera, quien, al parecer no convenció del todo a las FF.AA. quienes mantuvieron su propio sistema de reparto.  Por razones de espacio, para desmentir este mito, remitimos al lector al capítulo III de Matus  (2017).

El tercer mito del sistema de reparto es que favorece injustamente a los que no hicieron grandes esfuerzos por cotizar. En realidad, los sistemas de reparto, frecuentemente introducen criterios de solidaridad entre ricos y pobres. Pero no es una obligación que lo hagan. Su fundamento consiste más bien en que las generaciones que trabajan, financien a los pensionados actuales, de modo que cuando los primeros jubilen, estarán siendo cubiertos con las cotizaciones de los que en ese momento estén trabajando (principio de solidaridad entre generaciones).

Respecto al reparto entre ricos y pobres, el autor de este ensayo no es partidario de aplicarlo por medio del sistema de pensiones, no al menos en Chile.  En primer lugar, porque las mejores pensiones son todavía bajas, ya que en el país existe un tope al ingreso que cotiza, tope que es de clase media.

Enseguida, porque para ese mismo fin es más justo y eficiente, utilizar el sistema tributario que puede gravar progresivamente a los verdaderamente ricos. Las personas de altos ingresos, ese 1% que captura el tercio del ingreso nacional, no tiene su riqueza en su Fondo de Pensiones sino en capitales y artículos de lujo. Un impuesto a la riqueza sería mucho más progresivo que uno a las cotizaciones y evitaría el temor que provoca en las capas medias un cambio al sistema de reparto.

4. EL MITO DEL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN.

Este mito es el más atrayente para los profesionales universitarios y para la política porque tiene un ropaje técnico. Se arguye que un sistema de reparto o colectivo, es inviable ya que   se ve amenazado por el envejecimiento de la población.  Supuestamente, con el paso de los años, hay menos trabajadores que cotizan en comparación al número de pensionados, lo cual desfinancia a largo plazo al sistema de reparto. Esto conducirá a una crisis de las Finanzas Públicas que se paga con inflación.

Incluso, el informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, en forma alarmista, advirtió que la población mayor de 60 años aumentaría desde el 12% del total que representa en la actualidad, a un 28% a mediados de siglo. Sin embargo, con la misma proyección de este Consejo de Expertos, el número de personas mayores de 60 años, crecería en dicho período a una tasa promedio de apenas un 2,5% anual (CENDA, 2006).

Se puede responder que este 2,5% anual, es menor que el crecimiento tendencial de la economía (PIB). Si las cotizaciones, crecen a este modesto ritmo, el sistema es capaz de autofinanciarse. Y para que las cotizaciones crezcan al 2,5%, basta que el número de trabajadores que cotizan, aumente anualmente al 1% y el salario promedio de cada uno, progrese menos que el 1,5%. No parecen tasas muy exigentes.

De hecho, el equilibrio financiero del sistema de reparto depende de muchas otras variables, entre las cuales, la distribución del ingreso entre capitalistas y obreros. De acuerdo a la ecuación clásica que utilizan los especialistas del sistema de reparto, su equilibrio presupuestario requiere la igualdad entre el crecimiento de la tasa de dependencia de los pensionados sobre los ocupados y la suma de los aumentos de:  la productividad de la Economía, la participación de la masa salarial en el ingreso nacional y la participación de las cotizaciones en la masa salarial (Esteve Mora & Muñoz de Bustillo Llorente, 2004).

Por lo demás, si el envejecimiento de la población resultara superior al esperado, un sistema público de reparto puede recalcular las pensiones, con nuevos parámetros a lo largo del tiempo. Las simulaciones matemáticas de los especialistas que ha propuesto un modelo de reparto alternativo para Chile, han demostrado que cambios graduales paramétricos no provocan grandes problemas.

Mirado de otro lado, este problema del envejecimiento, no hace inmune al actual sistema de capitalización individual.  El sistema AFP, financia sus cotizaciones con los ingresos que provienen de las cotizaciones del presente. Si éstas comenzaran a decaer porque las personas viven más tiempo, se les recalcula la pensión con nuevas tablas de esperanza de vida o se acrecienta la tasa de cotización. En último caso, la falta de liquidez obligaría a las AFP a transformar los valores financieros en dinero líquido, lo cual presionaría los precios de acciones y bonos a la baja por su masiva venta. Como resultado de la baja de estos precios, descendería la pensión con el argumento que disminuyó la rentabilidad del Fondo.

5. COMO TRANSITAR A UN NUEVO SISTEMA.

El último mito, tiene algo de cierto. Nos previene del peligro de un cambio sin transición mediante. Afirma que eliminar el actual sistema de pensiones podría provocar un desastre para los propios pensionados. Se advierte que una parte del fondo está guardada en títulos financieros que habría que vender para transformarlos en pensiones líquidas. El ofertar, un monto tan elevado de papeles financieros en dinero líquido para pagar pensiones, encadenaría una hecatombe en el precio de los títulos financieros, llámese acciones, bonos, fondos mutuos. Debido a una sobre-oferta.  La consiguiente disminución del valor total del fondo de pensiones, haría escasear el dinero necesario para pagar mejores pensiones.

Además, una venta abrupta, cortaría de modo instantáneo, parte importante del financiamiento de las inversiones de las grandes empresas y podría tener efectos en el desempleo.   Se ha comprobado en la primera sección, que las grandes empresas han utilizado por años los fondos de los trabajadores para financiarse.  Estas endilgarían la responsabilidad a los autores del cambio de sistema.

En realidad, para aquello existen remedios. Primero, implantar el sistema público, gradualmente. No se deberían vender los instrumentos financieros en forma apresurada porque ello efectivamente haría bajar sus precios. Los documentos que se vayan transformando en dinero líquido, deberían comenzar por aumentar las pensiones de las personas más adultas hasta llegar en algunos años, al conjunto de pensionados. Quizás es aconsejable incluir entre los primeros beneficiados a los profesores de la “Deuda Histórica” de mayor edad.

Segundo remedio: partir por vender los títulos invertidos en Bolsas Internacionales: su venta desde Chile, representa una parte despreciable del mercado mundial de capitales que no afectaría el precio mundial de los valores internacionales.  Hay que aclarar que cerca de un 40% del Fondo de Pensiones está invertido en el extranjero.

Tercer remedio. El Estado puede ser un gran comprador de títulos financieros durante el periodo de transición y a futuro. Por ejemplo, parte importante del Fondo de Estabilidad Macroeconómica y del Fondo estatal de Reserva para Pensiones, puede sustituir activos internacionales por activos nacionales.

Por otro lado, no todo sería negativo para las grandes empresas. Aparte de la ayuda de la paz social, hay un beneficio económico. Para las empresas: mayor gasto en pensiones, significaría mayores compras de bienes de consumo por parte de los jubilados. Ello iría en directo favor de las empresas nacionales que verían aumentadas sus ventas, por tanto, su producción y necesidades de contratar empleo. Con estas mayores ventas también contarían con algo de financiamiento para su inversión. 

Finalmente, una nueva Constitución Política del Estado, es muy importante para salir del sistema AFP por varias razones. Primero porque podría eliminar los quorum inalcanzables que exige la actual Constitución al Parlamento para contar con instituciones estatales de pensiones que reemplacen o que compitan con las privadas. También para convocar a plebiscitos ciudadanos vinculantes sobre el más adecuado sistema de pensiones. Igualmente, la nueva Constitución podría impedir que funcionarios públicos, dirigentes políticos o ex ministros, participen en los Directorios de las mismas AFP, como ocurre actualmente. Asimismo, una nueva Constitución podría colocar penas efectivas y disuasivas de cárcel a quienes se apropien indebidamente de las pensiones y en general de recursos fiscales.

Referencias

CENDA. (2006). Se derrumba un mito. Chile reforma sus sistemas privados de Educación y Previsión.

CENDA. (2014). Minuta Previsional. Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo. Obtenido de https://www.previsionsocial.gob.cl/sps/download/estudios-previsionales/comisionpensiones/audiencias-publicas-santiago/presentacion-cenda.pdf

Esteve Mora, F., & Muñoz de Bustillo Llorente, R. (2004). Mitos y falacias en el debate acerca de los sistemas de pensiones. Estudios de Economía Aplicada, 22-2., 289-316.

Fundación Sol. (2014). Presentación Fundación Sol para Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones.

Gálvez, R., & Kremerman, M. (2019). ¿AFP para quien?. Cómo se invierten los fondos de pensiones en Chile. . Fundación Sol.

Matus, A. (2017). Mitos y Verdades sobre las AFP. Aguilar.

Salas Opazo, V., Hernández, D., & al., e. (2011). Mercado de la Previsión Social en Chile. Working Paper, Universidad de Santiago de Chile., de Economía.

Por Jan Cademartori.
Economista de la Universidad de Antofagasta.
Doctor en Desarrollo Económico UCL Bélgica.

Santiago de Chile, 16 de noviembre 2019
Crónica Digital

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