Los dos tercios: un falso mito sobre el proceso constituyente en Chile

La formulación de cuestionamientos críticos a los límites y las restricciones existentes en el proceso constituyente que se desarrolla en Chile, no es contradictoria con la necesidad de promover la victoria de las opciones “apruebo” y “convención constitucional” en abril próximo. Al contrario, el reconocimiento de esas limitaciones es una condición para constatar los obstáculos que será necesario enfrentar en el camino a una Constitución que garantice la democratización y el establecimiento de un Estado de Derechos Sociales. Por cierto, es también expresión del ejercicio de la libertad de opinión y el pluralismo.

Es el caso de la crítica a la imposición de un quórum de dos tercios para las resoluciones del futuro órgano constituyente, aspecto clave que provocó que no firmaran el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” las colectividades de Unidad por el Cambio y parte de los partidos del Frente Amplio, las cuales lo consideran un candado instalado por la derecha. Sin embargo, hay quienes tienen un punto de vista diferente.

Es el caso de una reciente columna de Alejandro Basulto titulada “Mitos sobre el proceso constituyente”, en la que sostiene que es un “mito” que el 2/3 de quórum pudiera hacer “menos democrática” la Convención Constitucional. Señala que en la experiencia mundial han existido asambleas constituyentes “que exigieron consensos y/o tuvieron quórum” y menciona los casos de Sudáfrica, Islandia y Bolivia, “y no es que sean menos democráticas”, “sino que, de hecho, son producto de un consenso mayor y más inclusivo de los sectores representados por sus respectivos delegados, permitiendo de esa forma que una mayor duración de esa nueva constitución, esté más asegurada. De esta manera, con los ⅔ se puede tener constitución que garantice principios, derechos e instituciones que sean de un mínimo de sentido común para todas y todos”.

Nos interesa revisar la experiencia internacional a que se alude, sin perjuicio de que cabe dejar anotada la pregunta: ¿por qué si lo que se pretendía era un “consenso mayor y más inclusivo” no se optó por un quórum de tres quintos, como –por ejemplo– lo indicaba el proyecto constitucional de la Presidenta Michelle Bachelet para el cambio de la Carta Fundamental, fundamentado en la “eliminación de los quórum supra–mayoritarios”? ¿O bien por qué no se consideró la existencia de diferentes tipos de quórum, como incluso lo contemplaba la Constitución de 1980 o, mejor aún, no se contempló la consulta ciudadana como mecanismo dirimente de las diferencias en el órgano constituyente?

EL CASO DE SUDAFRICA

Como se sabe, el proceso constituyente en Sudáfrica se desarrolló entre 1994 y 1996, y fue el resultado de la necesidad de la necesidad de superación del régimen del Apartheid, que consagraba el dominio de la población blanca, luego de un proceso de huelga general y creciente movilización social conducido por el Congreso Nacional Africano encabezado por Nelson Mandela, prisionero político hasta 1990.

Es cierto que el proceso constituyente en Sudáfrica considero la existencia de un quórum de dos tercios, pero en las materias que no existía consenso o resolución por votación, se contemplaba su remisión a un referendo dirimente: es decir, la ciudadanía resolvía la controversia en las urnas bajo la regla del cincuenta más uno de los votos. Ello no se contempla en Chile.

No es todo. El órgano constituyente en Sudáfrica fue electo previa modificación sustantiva del sistema electoral, permitiendo una inclusión más plural de la sociedad, con el sistema proporcional por listas bajo el sistema Droop.

Estas condiciones permitieron la construcción de consensos amplios, pero impidieron que los sectores conservadores obstruyeran la aprobación de cambios profundos. De hecho, la decisión de Mandela de concordar las características del proceso constituyente con el entonces gobernante Partido Nacional provocó polémica en las filas del Congreso Nacional Africano y la izquierda sudafricana. Sin embargo, Mandela respondió que había procurado con especial celo que ninguno de los aspectos acordados inhibiera una libre expresión de la recién recuperada soberanía del pueblo sudafricano y la viabilidad de los cambios que se demandaban desde la base de la sociedad.

En la elección popular de la Asamblea Nacional (un nuevo Congreso que tendría facultades constituyentes), el Congreso Nacional Africano logró el 62,65% de los sufragios, a enorme distancia de la segunda lista más votada, del Partido Nacional, la que obtuvo el 20,39%. En conjunto con fuerzas aliadas, el Congreso Nacional Africano logró una amplia mayoría, pero no los dos tercios. Frente a la eventualidad de un referendo popular dirimente, los sectores conversadores, frente una derrota más que probable, se vieron forzados a preferir llegar a acuerdos con la mayoría encabezada por el Congreso Nacional Africano.

La nueva Constitución se aprobó por la Asamblea sin necesidad de recurrir al referendo dirimente.

Es necesario agregar que el proceso constituyente sudafricano se desarrolló, conforme a los términos del acuerdo que le dieron origen, con una amplia comunicación entre el órgano constituyente y la ciudadanía, incluyendo campañas en los medios informativos y la creación de un periódico impreso con una circulación de 160.000 ejemplares. Además, la Asamblea Constituyente recibió un total de dos millones de propuestas constitucionales.

EL CASO DE ISLANDIA

En verdad, la experiencia constituyente de Islandia es un pésimo ejemplo para intentar una justificación de los dos tercios para el caso chileno actual. Se trata de un proceso ciudadano que terminó frustrado. “El Diario” de España consignó el 4 de abril de 2013 que “los expertos hablan de ‘fracaso’ en un proyecto citado como referencia internacional para una salida alternativa a una crisis política y económica”, puesto que la “Constitución ciudadana” acabó “congelada”, sin que la legislatura tramitara un cambio “que nació de las protestas de la calle”.

Es digno de notarse que uno de los obstáculos para el proceso constituyente fue la imposición de un quórum de dos tercios al Parlamento para promulgar la Nueva Constitución.

La historia se remonta a 2009. Luego de protestas ciudadanas registradas en enero de ese mismo año, con el pueblo en las calles y con cacerolas en las manos, el Gobierno dimitió y convocó elecciones anticipadas para mayo. Surgió un nuevo Gobierno formado por la Alianza Socialdemócrata y el Movimiento de Izquierda–Verde, que propuso cambiar la Constitución con participación del pueblo islandés. La anterior databa de 1944, procedía de la Carta Magna de Dinamarca y se había modificado en cuatro oportunidades.

Se convocó una Asamblea Nacional con 950 personas que fueron seleccionadas en forma aleatoria del registro electoral nacional, las que debatieron las ideas fundamentales para una nueva Carta Fundamental.  Desde allí emergieron 522 candidatos para la elección del Consejo Constitucional, a los que se otorgó espacio radial para exponer sus propuestas. Hubo deliberación nacional. Se eligieron 25 delegados de diferentes edades, profesiones, educación y experiencia de vida. Se les dio cuatro meses. Sus sesiones fueron transmitidas en forma pública y podía asistir cualquier persona. El estado de avance podía ser discutido por Internet. Era la idea de la “inteligencia ciudadana colaborativa”. El objetivo que se planteaba era dar fundamento a “una sociedad de ciudadanos y no de consumidores”.

Durante este período, la economía de Islandia prosperó, incluso por encima de otras economías de la región, desmintiendo la idea de que los procesos constituyentes generan una incertidumbre que impacta el crecimiento económico.

La limitación: a la Asamblea no le fueron otorgados poderes por encima de ninguna de las autoridades previamente electas y, al margen que se contemplaba un plebiscito de salida, la nueva Carta Fundamental debía ser promulgada por el Parlamento.

En julio de 2011 el Consejo aprobó, por unanimidad, un proyecto de Constitución de 114 artículos divididos en 9 capítulos, que incluía notables avances en materia de soberanía popular, derechos humanos, cambios en el sistema electoral, separación de poderes, acceso a la información, derechos de los animales y propiedad de los recursos naturales. Se votó en referéndum en octubre de 2012, un año después: participó cerca del 50 por ciento del electorado islandés, con un 67 por ciento a favor.

Pero el Parlamento no promulgó la Constitución. La derecha, agrupada principalmente en el Partido de la Independencia, se opuso desde el inicio al cambio y los socialdemócratas vacilaron.

Luego, el Parlamento sorprendió con una nueva medida: requerir dos tercios de la Cámara además de 40% del voto popular para aprobar cualquier cambio constitucional en el siguiente periodo legislativo, en el que la derecha llegó al Gobierno, con lo que se sepultó el proceso constituyente.

EL CASO DE BOLIVIA

En verdad, la experiencia de la Asamblea Constituyente de Bolivia, en materia de quórum y procedimientos de resolución, tampoco muestra similitudes con lo que se impuso en Chile, como fluye del “Reglamento General de la Asamblea Constituyente” de ese país, según se detalla en el Capítulo V, sobre las Votaciones.

Lo que se contemplaba era lo siguiente: el informe final de las comisiones de la Asamblea, formadas en torno a ejes temáticos, sería aprobado por mayoría absoluta; el proyecto de la nueva Constitución sería aprobado en general por la Plenaria por mayoría absoluta de miembros presentes; el proyecto de la nueva Constitución sería aprobado en detalle por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Plenaria; en caso de existir artículos que no alcanzaran la aprobación de dos tercios, los informes de mayoría y minorías pasarían a una comisión de concertación a objeto de buscar consensos, cuyo informe sería remitido a la Plenaria para la aprobación por dos tercios de votos; y si hubiera existido artículos que no hubieran alcanzado la aprobación de dos tercios de votos de los miembros presentes de la Plenaria serían “puestos a consideración del pueblo soberano”.

Como se sabe, se considera mayoría absoluta a la circunstancia que se da en una votación cuando un candidato o proposición obtiene más de la mitad de los votos (mayoría igual o superior a la mitad más uno del número total de miembros del órgano en cuestión).

Señalaba el Capítulo V, letra d) del Reglamento: “En caso de existir artículos que no alcancen la aprobación por dos tercios, estos artículos de los informes de mayoría y minorías, pasaran a la COMISION DE CONCERTACION que estará integrada por la directiva, por los Jefes de Representaciones Políticas y por los Presidentes de la Comisión o Comisiones redactoras del artículo en cuestión, respetando la composición de mayorías y minorías sin poder de decisión, a objeto de buscar consensos, cuyo informe será remitido a la Plenaria para la aprobación por dos tercios de votos de los miembros presentes”.

A continuación, indicaba la letra e): “Si los artículos señalados en el inc. d) no alcanzaran la aprobación de dos tercios de votos de los miembros presentes de la Plenaria, serán puestos a consideración del pueblo soberano”.

Al igual que en el caso sudafricano, el hecho que se dispusiera un referendo dirimente fue el procedimiento que permitió que se lograra “un consenso mayor y más inclusivo” de los constituyentes. No sin controversias, la Constitución fue aprobada en diciembre de 2007 por 164 de los 255 asambleístas. El plebiscito constitucional se realizó el 25 de enero de 2009, con una participación del 90,26 por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos, y la nueva Carta Fundamental fue aprobada por el 61,43% del total, mientras que el rechazo llegó al 38,57 por ciento.

Por Víctor Osorio Reyes. El autor es director ejecutivo de la Fundación Progresa.

Santiago, 18 de enero 2019.

Crónica Digital.

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