Grandes movilizaciones sociales, escándalos por altas pensiones de algunos funcionarios de Gendarmería y el retorno a la discusión pública del creador del modelo de pensiones, José Piñera, han puesto sobre la mesa un debate sin precedentes respecto al sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Prensa Uchile conversó con el académico e investigador del Instituto de Asuntos Públicos, Antoine Maillet, sobre el actual modelo, sus críticas, y el escenario que se abre con los anuncios de la Presidenta Bachelet.
A lo largo de diferentes investigaciones, el académico del Instituto de Asuntos Públicos, Antoine Maillet, ha analizado la relación del Estado y el mercado enChile en distintos sectores de la economía. Entre ellos ha destacado el sistema de AFP, siendo uno de los ejes de su último proyecto Fondecyt «Neoliberalismo híbrido. Orígenes, diseño e implementación de innovaciones para el rol del Estado en los mercados».
En un contexto marcado por las movilizaciones sociales críticas al modelo de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las que abrieron un debate sin precedentes respecto al tema, Prensa Uchile conversó con el profesor Maillet sobre la relación entre el Estado y el mercado en materia de pensiones, y sobre los anuncios realizados por la Presidenta Bachelet en cadena nacional este 9 de agosto.
¿Cómo caracteriza la relación entre el Estado y las AFPs en el sistema de fondos de pensiones de Chile?
Esta relación se estructura a partir de la reforma al sistema de pensiones en los ’80 impulsado por José Piñera, y se caracteriza fundamentalmente por una relación de mucha libertad para los actores privados y una acción muy residual del Estado que no constituyó un pilar solidario hasta el 2008. Un elemento interesante para caracterizar esta relación es el supuesto que existía desde un principio, de que iba a existir competencia entre los sectores si es que se dejaba libre su actuar, y que ha orientado el modelo desde ese momento.
Una preocupación permanente ha sido generar y fomentar esta competencia en la lógica neoliberal de política pública, una preocupación que existía ya en los ’90 pero que se expresa tímidamente y que desemboca en la medida de la licitación del 2008 de las carteras de nuevos clientes, pero sólo a partir del 2000 hay preocupación y publicaciones donde economistas cuestionan desde una mirada liberal el tipo de competencia o su ausencia en el mercado de pensiones.
Respecto a este principio de que a través de la competencia se lograría cierto dinamismo para obtener mayores pensiones, ¿qué ha pasado, se ha cumplido con las expectativas?
No ha sido así. Creo que el sistema no ha cumplido sus expectativas en distintos niveles. Estas últimas semanas se ha hablado bastante de los problemas que ha presentado en la plaza de reemplazos que se otorga a través de las pensiones que entregan las AFP, que son muy bajas y que implica una baja de la calidad de vida de los pensionados. Esto tiene que ver no solo con la competencia sino con el mercado laboral, las lagunas y como funciona este sistema de capitalización individual, pero de manera complementaria no ha funcionado tampoco la competencia. Ha habido muy poca competencia y las comisiones se mantenían muy altas a pesar de que había una cantidad alta de AFP, aunque siempre ha sido un número relativamente pequeño el que manejaba un porcentaje muy alto de los fondos.
Pensando en el pilar solidario del 2008, la Presidenta Bachelet lo rescató en su mensaje de este 9 de agosto, pero ha habido críticas señalando que es un monto muy pequeño, y que es una “forma de subsidio con fondos públicos”
Tengo una visión crítica en el sentido de que se intentó presentar la reforma del 2008 como un cambio de paradigma en el sistema de pensiones, como una llegada de un sistema integrado y creo que no es el caso. La lógica siguió siendo dejar que el mercado funcione para quienes puedan cotizar, y que el Estado intervenga de una forma relativamente residual subiendo un poco el nivel de las pensiones. Ahí hay un juego de ver el vaso medio lleno o medio vacío. La lógica de la reforma fue tocar poco el sistema de pensiones basado en las AFP pero al mismo tiempo se refuerza que las pensiones llegaran a quienes no alcanzan a tener ni siquiera una jubilación mínima. Dejaba intacto el mercado de las pensiones, se instalaba como algo paralelo y lo que sí se hizo fue esta licitación de cartera de nuevos afiliados que es una medida relativamente interesante para fomentar la competencia, que ha mostrado resultados pero relativamente tímidos. Por ahí hay una conexión a los anuncios de ayer que intensificarían este mecanismo.
Respecto a los anuncios indicados en cadena nacional, ¿es una reforma más contundente que la del 2008?
Difícil saberlo en concreto porque anoche no se anunció ni siquiera un proyecto de ley. Se hizo una declaración general instalando conceptos interesantes, en general provenientes de la comisión Bravo, y que si se llevasen a cabo representarían un cambio mayor al hecho en 2008. Hay que ver cómo va a avanzar. Está el proyecto de ley de la AFP estatal pero que no se sabe cuándo se discutirá. Lo otro que no quedó claro fue la hoja de ruta. Hay una reunión amplia de la Nueva Mayoría donde se debe discutir todo esto, e incluso la Presidenta habló de buscar un acuerdo nacional que imagino significará tener encuentros transversales, entonces hay que ver con qué calendario van a avanzar sabiendo que le queda poco tiempo a este gobierno para una reforma importante. Los plazos ya están acotados, entonces hay una dificultad.
¿Y en materia del aumento en la cotización se esboza un sistema tripartito?
Creo que elevar en 5 puntos la cotización con cargo al empleador es un cambio importante. Aumentar el 50 por ciento lo que se cotiza es fuerte y a cargo del empleador es algo que no se había hecho antes, entonces es importante. Pero no quedó totalmente claro cómo iba a ser el uso de esta cotización. La Presidenta habló de un Fondo Solidario que se abriera para las pensiones actuales como futuras. Hay que ver bien el detalle, porque el detalle importa. Podría ser si uno lo lleva a la introducción de un sistema de reparto, un poco como lo que estaba poniendo la comisión Bravo en su propuesta B, pero no estoy seguro que así sea y de hecho algunos miembros de la comisión mantuvieron cierta distancia, los que están más cerca de la propuesta B. Yo creo que hay que ver el detalle de la propuesta, además de ver que es lo que sale de la discusión parlamentaria, porque ahí se va a definir esto.
Lo que queda intacto aquí es el principio de la capitalización individual, entonces, ¿a qué obedece esta mantención del pilar central del modelo de pensiones?
Sí, bueno yo creo que la importancia que tiene el mercado de pensiones en el desarrollo del mercado financiero en Chile hace que sea difícil tocarlo. En eso podemos remitirnos a algunos conceptos de economía política como el poder instrumental y el poder factual de los empresarios. El poder instrumental se define como todos los medios en los cuales los empresarios o los representantes del capital pueden influir sobre las discusiones políticas, como el lobby, la incorporación de personeros políticos en los directorios, en distintos cargos que es algo que se hace con las AFP; la publicación de estudios, el financiamiento de centros de estudios o sea, ahí hay toda una serie de acciones que se han tomado con mucha fuerza desde el inicio del sistema y que han contribuido a instalarlo como algo intocable dentro de las políticas públicas y eso incluso aminora los cambios que se pudieran hacer el 2008. Eso como poder instrumental.
Y en lo estructural, ¿qué discurso se construye?
Está la idea de que tocar el sistema de pensiones podría tener consecuencias importantes sobre la economía. Ahíhay una creación de miedo que se hace desde el empresariado de decir que son los fundamentos del sistema económico y que si uno lo modifica puede fragilizar el crecimiento económico. Yo creo que ahí puede haber cierta exageración, digamos, en el fondo el sistema financiero en Chile puede funcionar hoy día sin que se sigan inyectando tantos recursos en los activos de capitales a través de estas cotizaciones obligatorias. Esto dicho sin tampoco nacionalizar las AFP tal como existe, porque eso tampoco es una alternativa viable hoy día, entonces se puede pensar hacer algo distinto con las cotizaciones obligatorias, las que se están produciendo hoy en día.
Mencionábamos que ya está ingresado el proyecto de AFP estatal y la Presidenta reafirmó su apuesta por ella en su discurso. ¿Qué impacto se espera pueda tener la AFP estatal dentro del sistema?, ¿es efectivamente una herramienta que pueda generar cambios importantes en los montos de las pensiones, que es la preocupación principal de la gente?
La AFP estatal se mantiene dentro de la lógica neoliberal de jugar a la competencia. Eso sin lugar a dudas, incluso tal como ha sido formulado el proyecto, apunta a instalar un actor público que competiría en igualdad de condiciones con los actores privados, o sea, en el sentido de igualdad de condiciones de no hacer cosas que los privados no pueden hacer, no recibir subsidios para incorporar personas que no están en el sistema tal como está funcionando hoy día, etc. Entonces, desde este punto de vista, no es un cambio estructural. Ahora, a mí modo de ver, sería un cambio igualmente importante si asumimos que todavía existen comisiones muy elevadas. Además de estas comisiones, estos otros pagos encubiertos, que también se mencionó ayer en la intervención de la Presidenta.
Pero, ¿Qué cambios existirían?
Creo que una AFP estatal podría funcionar de manera más eficiente y por lo tanto bajar un tanto la comisión. Ahora, eso no genera un cambio grande en el monto de las pensiones. Más bien se hace un cambio en la venta con los individuos, con lo cual van pagando las cotizaciones, entonces por ahí no hay un cambio tan grande pero sí yo creo que tener un actor público, además de los efectos ya mencionados, tiene un impacto importante en cómo se va equilibrando de alguna manera la relación entre el sector público y el sector privado. Yo creo que una AFP estatal también puede ser pensada como un primer paso hacia más. Creo que la construcción de capacidades estatales en las políticas públicas es algo importante, que toma tiempo, y la AFP estatal puede ser un primer paso en este sentido.
Más allá de los anuncios de ayer, da la impresión de que continúa existiendo un ánimo de desconfianza hacia el funcionamiento mismo de las AFP. En ese sentido, ¿es posible imaginar el diseño de un modelo similar a lo que algunos piden, que es un sistema solidario y tripartito con aportes de los trabajadores, el Estado y los empleadores?
Primero, yo concuerdo con que el escepticismo va a seguir y los anuncios de ayer no van a dar por terminada la discusión. Es probable que las movilizaciones que ya estaban anunciadas, tanto el cacerolazo de hoy como una próxima protesta en el fin de semana siguiente se hagan, y creo que es importante que se hagan para seguir generando presión porque una cosa es el anuncio y otra, como ya lo comentamos, va a ser la tramitación y transformación de estos anuncios en políticas públicas propiamente tal. Para que esto salga de una forma que realmente represente un cambio se requieren movilizaciones que sigan manteniendo esta presión. En ese sentido yo creo que se pueden presentar cambios acumulativos en el tiempo, cambios incrementales, o sea un cambio mayor, un cambio en la esencia del sistema es difícil que se dé de un día para el otro, las transiciones son bien complejas en los sistemas de pensiones.
Ha sido muy importante la existencia de movilizaciones sociales, como antes ha pasado con la educación o la salud.
Si uno ve el efecto de una marcha es tremendo, ha tenido un tremendo éxito en poner el tema en la agenda, de alguna forma abrir oportunidades y presionar para que el Poder Ejecutivo se haga cargo de esta demanda y también otros actores. Ahora hay que ver las capacidad de sostener este esfuerzo en el tiempo para que esta discusión desemboque en un cambio de política pública. Ahora, eso expresamente es de mediano plazo, digamos que nunca va a ser inmediato. Hay plazos de la discusión parlamentaria que obligan a mantener ahí una tensión y ahí entran también otros actores que participan de una visión más experta, desde una experticia ciudadana, estoy pensando en la Fundación Sol, por ejemplo, como actor que ha estado también en esta discusión y que uno cuenta que sigan siendo muy activos en continuar en esta discusión, analizarla y mostrar un poco hacia dónde se va avanzando.
Texto: Felipe Ramírez
Santiago de Chile, 11 de agosto 2016
Crónica Digital / uchile.cl
