El Estado no puede seguir siendo concebido como subsidiario. Debe recuperar su responsabilidad en el desarrollo de nuestro sistema educativo. Para ello, es ineludible cambiar la Constitución Política del 80, para que una nueva constitución re-establezca el derecho de todos a la educación y el deber del Estado para que se haga efectivo. Implica, igualmente, cambiar la Ley Orgánica Constitucional de la Educación, que, a través de la imposición de un determinado y restringido concepto de libertad de enseñanza, limita las facultades del Estado para asegurar el derecho a la misma.
La Constitución de la República, en su artículo 19, establece un total de 26 derechos y deberes constitucionales. En el artículo 20 de la misma Constitución se establece un mecanismo de recurso de protección sólo para algunos de estos deberes y derechos. Esto implica que por la privación, perturbación o amenaza de algunos de ellos, el ciudadano afectado puede concurrir a la Corte de Apelaciones respectiva, la que esta obligada a adoptar, de inmediato, las providencias que juzgue necesarias para establecer el imperio del derecho, y asegurar la debida protección.
La libertad de enseñanza (art. 19 n. 11) goza de esta garantía constitucional, así como el derecho a desarrollar cualquier actividad económica (art. 19 n 21), el derecho a no ser discriminado por el estado y sus organismos en materia económica (art. 19 n 22), el derecho a la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes (art. 19 n. 23) y el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.
Lamentablemente el derecho a la educación (art. 19 n. 10) no goza de esta garantía constitucional, como tampoco el derecho a la seguridad social (art. 19 n. 18). Por lo tanto, en nuestra Constitución prima el derecho de los sostenedores por sobre el derecho de los ciudadanos a la educación.
La LOCE, en concordancia con la Constitución, no articula adecuadamente la preferencia del derecho a la educación por sobre el derecho a la libertad de enseñanza (art. 3° LOCE), ni sobre la libertad de empresa. Por otra parte no asegura la calidad de la educación, pues los requisitos que el Estado fija para el reconocimiento oficial de los colegios e instituciones de educación superior son irrisorios.
La LOCE desresponsabiliza al Estado como primer garante de la educación de todos los chilenos e introduce a los privados como posibles agentes administradores de la educación. Junto a esto establece la libertad de enseñanza, la que termina siendo entendida por los sostenedores (los dueños de los colegios) como la posibilidad de seleccionar a sus estudiantes; selección que muchas veces se hace sobre criterios económicos, es decir el que puede pagar tendrá posibilidades de una buena educación.
Los intereses que priman, por lo tanto, son los de la libre empresa, la ganancia de los que lucran; criterios de libre competencia para administrar la educación, por sobre el derecho a la educación de calidad para todos los chilenos.
¿Por qué? Porque administrar la educación como si fuera un negocio, termina sometiendo ésta a los criterios del mercado, al igual que cualquier producto en el (super)mercado, hay para todos pero no de la misma calidad.
La Educación de los sectores más desfavorecidos requiere a todas luces mayor inversión, pero el Estado se ve imposibilitado de hacerla, por que intervendría la libre competencia que la LOCE establece como criterio supremo que rige el actual modelo educativo. En pocas palabras, si el Estado invierte lo que tiene que invertir, sería anticonstitucional.
Lo concreto es que actualmente el Estado se preocupa de mantener la libre competencia, de manera tal que los sostenedores o empresarios de la educación (un nuevo personaje surgido como consecuencia de esta ley) mantengan las condiciones de su negocio, sin riesgo de perdida, ya que nadie controla si efectivamente educan y para qué educan a los ciudadanos del país.
Las consecuencias de esto son principalmente que:
a.- La educación funciona como mercancía y no como derecho social.
b.- Los sostenedores que reciben subvención estatal pueden lucrar.
c.- Los sostenedores privados que reciben subvención estatal, pueden seleccionar estudiantes, por lo que se segmenta el sistema escolar y se impide una evaluación adecuada de la calidad de la educación.
Señalemos al respecto que el Tribunal Constitucional, al revisar la constitucionalidad de la ley de Jornada Escolar Completa (2004), dejó en claro que para impedir la selección de alumnos en colegios con subvención pública, deben hacerse modificaciones a la LOCE.
a.- La regulación de la Educación Superior sólo contempla aspectos de privatización (Título III de la LOCE).
b.- La LOCE no regula la participación de los actores de la comunidad educativa, manteniendo en el Sostenedor la potestad de tomar decisiones. Recordemos que en la ley de JEC, que regula los consejos escolares, estos son sólo consultivos.
Chile necesita leyes constitucionales de educación que hagan primar el derecho de la educación por sobre el derecho a la libertad de enseñanza, a la propiedad y a la libre empresa.
A los cambios Constitucionales esbozados anteriormente, se le agregan dos demandas que se relacionan con redefinir el carácter del financiamiento, administración y gestión del sistema educativo. Dos son las leyes centrales que hoy definen este campo: la ley de subvención y la ley de municipalidades.
La ley de municipalización de la educación impone un modelo de gestión del sistema escolar basado en el papel central de los sostenedores municipales y particulares. Este modelo no significó una descentralización efectiva, sino una delegación de algunas funciones de administración en los Municipios de manera desfinanciada y una privatización de las escuelas.
Una adecuada descentralización requiere tener en cuenta las complejidades territoriales y sociales del país.
De hecho, los Municipios, tal como funcionan actualmente, no son necesariamente la estructura pública local pertinente para la gestión de la educación. Un reciente estudio indica que, de los 345 municipios que existen en Chile, sólo 32, que son los más ricos del país, cuentan con equipos técnicos especializados en educación. Una situación similar o peor presentan muchos sostenedores particulares subvencionados, que no cuentan con proyectos educativos y que funcionan solamente con la lógica del lucro.
Por otra parte, el MINEDUC dirige la educación con mando a distancia, con un diseño fundamentalmente econométrico, (inyectar recursos y evaluar resultados) sin intervenir mayormente en los procesos educativos (lo esencial en la educación). El modelo de supervisión ministerial no se articula adecuadamente con las atribuciones legales de gestión educativa de los sostenedores y de los municipios.
En la práctica, el MINEDUC y otros aparatos del Estado no han sido eficaces en dar respuestas efectivas a los problemas que enfrenta tanto la educación municipalizada, como la particular subvencionada. Tampoco existen mecanismos para asegurar que los dineros entregados a la educación particular subvencionada sean invertidos en una educación de calidad y equidad.
Lo que se requiere es de un Estado que se haga cargo de asegurar un curriculum básico para todos, de impulsar el apoyo pedagógico a los establecimientos, discriminando positivamente a aquellos que tienen más necesidades, de generar las condiciones y reglamentaciones para asegurar una educación de calidad (infraestructura, financiamiento, recursos humanos, formación docente, condiciones laborales y de remuneraciones, condiciones para una real participación en la descentralización, etc.), distribuir y controlar el uso adecuado de los recursos y evaluar permanentemente los diversos niveles del sistema para ir retroalimentando políticas y acciones de apoyo.
Esto no significa el regreso al Estado Docente tradicional, sino el desarrollo de una educación pública descentralizada o desconcentrada, que supone una gestión local de la educación, armonizada con un fuerte y redefinido rol del Estado.
La descentralización o desconcentración educacional no puede significar ausencia del rol del Estado, ni un Ministerio de Educación débil, ni, mucho menos, privatización. Al contrario, a mayor descentralización, se requiere un centro más fuerte.
No se trata de hacer crecer el aparato del Estado sin causa justificada sino de dinamizarlo y adecuarlo a la importancia de la función ético social que se le asigna a la educación.
La educación pública debe ser reflejo de una sociedad democrática, lo que supone una sustantiva gestión regional y local de la educación así como la participación protagónica de todos los actores, al mismo tiempo que un sólido y redefinido rol del Estado que asegure tanto la diversidad como la integración
Por ello es necesario revisar y evaluar la actual forma de descentralización, para buscar formas más eficientes y democráticas, entendiendo que concebir que la única forma de descentralización de la educación es la municipalización es una manera estrecha y arbitraria de abordar el problema y buscar soluciones.
Chile requiere un cambio profundo en la Ley de Municipalización de la Educación y en el modelo de gestión del sistema basado en sostenedores particulares.
Es necesario garantizar la existencia de un organismo público que administre la educación en las comunas. Como muestran las experiencias exitosas en otras partes del mundo, estos organismos públicos deben incorporar a los actores de la comunidad local y recibir un adecuado apoyo técnico-pedagógico y financiero.
Chile requiere de un Ministerio de Educación capaz de reconstruir un sistema sólido y altamente capacitado para supervisar todas las escuelas subvencionadas que reciben financiamiento por parte del Estado.
En virtud de la ley de subvenciones educacionales, los sostenedores municipales, que educan a la mayoría de los niños y jóvenes socioeconómicamente desfavorecidos de Chile, reciben la misma subvención que los particulares subvencionados, que pueden lucrar con esos dineros, pese a que deben enfrentar mayores gastos referidos a la complejidad que adquiere los procesos educativos en poblaciones de riesgo social, a las necesarias garantías laborales de los docentes y al deterioro histórico de los insumos educacionales del sector, después de 17 años sin ninguna inversión.
Además, el modelo de financiamiento compartido aumenta la capacidad de los sostenedores para lucrar con la educación, al sumar recursos de las familias a las subvenciones del Estado, sin garantizar mayor calidad.
Lamentablemente, el Proyecto del Ejecutivo para una Ley de Subvención Preferencial, que está siendo debatido en Parlamento, no altera los fundamentos del sistema educativo señalados en los puntos anteriores, por lo que de aprobarse significará una mayor segmentación de las escuelas y consolidar el negocio en la educación. Los colegios privados seleccionarán a los alumnos pobres con más capacidades y dejarán a los alumnos con menos capital sociocultural en el sistema municipal. Cualquier evaluación posterior indicará que los privados, supuestamente, son mejores que los municipales.
Lo concreto es que se insiste en el erróneo y fracasado sistema de financiamiento (supuestamente a la demanda) por asistencia y alumno, en lugar de un financiamiento al derecho a la educación. Este derecho a la educación se garantizaría con un financiamiento focalizado en territorios y centros educativos, como indica la evidencia internacional.
Para garantizar el derecho a la educación el Estado debe asegurar un presupuesto educacional, como parte de una política de Estado que financie íntegramente la educación pública, lo que implica:
a.- Una reforma tributaria profunda que permita modificar la actual distribución del ingreso.
b.- Rediscutir el presupuesto de Defensa en beneficio de la Educación y de otras políticas sociales indispensables.
c.- Mecanismos de control y supervisión del uso de los recursos públicos que se invierten en educación, cautelando el destino de lo que el Estado aporta.
d.- Focalizar los recursos del estado, principal y fundamentalmente, en la educación pública, con un financiamiento por territorios y centros educativos.
e.- Realizar un estricto control del subsidio estatal a las escuelas particulares subvencionadas, garantizando que no tengan fines de lucro, pues Chile es el único país en el mundo en el cual los establecimientos pueden lucrar con el financiamiento público.
f.- Un financiamiento determinado por la matrícula efectivamente controlada y no por asistencia media, así como por las necesidades reales que significa el funcionamiento de los establecimientos, como son, por ejemplo, infraestructura, material educativo mínimo para una educación de calidad, recursos humanos suficientes, etc.
g.- Asignar los recursos de modo diferente a cada región considerando las distintas realidades socioeconómicas de ellas e, incluso, de las comunas que la integran, de modo de entregar mayores recursos a aquellos sectores más deprimidos para nivelar efectivamente las condiciones educativas.
h.- El financiamiento tendría que garantizar, tanto a los establecimientos públicos como particulares subvencionados, remuneraciones docentes adecuadas y reglamentadas por un estatuto docente. La posibilidad de usar incentivos que impulsen mejoras en la calidad educativa, requiere que se garantice previamente un piso suficiente y adecuado de inversión, como ha sido señalado por distintos actores (investigadores, parlamentarios, alcaldes, etc.). El financiamiento por alumno sólo tiene sentido como incentivo complementario, después del piso de aporte mínimo para garantizar una educación de calidad integral, como muestra la experiencia internacional exitosa.
Chile requiere de una nueva ley de Financiamiento. La actual ley sólo entrega criterios económicos para administrar la educación, lo que en el actual contexto, significa dejar los objetivos educativos en manos de las fuerzas del lucro y del mercado.
Como en el resto del mundo, todo establecimiento particular que reciba subvención del Estado, no puede tener fines de lucro y debe garantizar el derecho a una educación de calidad a todos los niños/as y jóvenes del País. La selección escolar de cualquier tipo, para estos establecimientos, debe quedar expresamente prohibida.
Por: Jorge Pavez Urrutia. El autor es Presidente Colegio de Profesores de Chile. El autor es miembro del Consejo Editorial de Crónica Digital.
Santiago de Chile, 8 de agosto 2006
Crónica Digital
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